Le statut de Détenu Particulièrement Signalé : L’illustration de l’incompétence négative du législateur

05 mars 2021

Le 6 février 1998, en Corse, un drame se produit. Un commando armé vient d’assassiner le Préfet de Corse de l’époque, Claude Érignac. Stupeur sur l’Île de Beauté.

Ce drame aura des conséquences sociales, politiques et juridiques cristallisant de vifs débats encore aujourd’hui, notamment autour du statut de détenu particulièrement signalé (ci-après DPS) sous lequel sont placés les membres restant détenus du commando qui serait l’auteur de l’assassinat du Préfet Érignac, à savoir Alain Ferrandi, Pierre Alessandri et Yvan Colonna.

Au-delà de ces derniers, le régime auquel sont soumis les personnes placées sous le statut de DPS implique une restriction de leurs droits durant leur détention, de sorte que leurs déplacements sont limités, leur surveillance est accrue, et le plus souvent ils sont contraints de changer régulièrement de lieu de détention.

La décision d’inscription au répertoire de DPS est généralement motivée par la médiatisation du détenu, de son appartenance au fichier du grand banditisme, de son comportement violent et ses antécédents en prison. Ce statut permet également à l’administration pénitentiaire de placer le détenu en quartier d’isolement, amenant un régime de vie plus strict.

Dès 2009, l’ordre administratif a alors reconnu que l’inscription au répertoire de DPS devait être regardée comme une décision faisant grief, soumise au contrôle du juge administratif (1).

Néanmoins et de manière surprenante, le législateur semble muet sur le statut de DPS.

Le statut de détenu particulièrement signalé : à la recherche d’un cadre normatif

En effet, les textes législatifs encadrant ce statut sont, de manière assez étonnante, lacunaires, eu égard à la matière dont il s’agit.

Un état des lieux des normes relatives aux DPS permet de mettre en lumière le néant bornant ce régime carcéral particulier.

Tout d’abord, l’article 61 du décret n° 98-1099 du 8 décembre 1998 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l’organisation et au fonctionnement des établissements pénitentiaires donne naissance à l’article D. 276-1 du Code de procédure pénale, mais ce dernier sera jugé inconstitutionnel en 2014.

Un projet de loi pénitentiaire est présenté au Parlement en 2008. Le texte élaboré, pour ce projet de loi, par la commission est déposé le 5 février 2009 et prévoyait instaurer une obligation de motivation spéciale pour toute décision de placement sous un régime de détention plus sévère. Néanmoins, au cours de la discussion parlementaire, un amendement est venu annihiler cette obligation prévue dans la version de la commission du projet de loi.

Cette loi pénitentiaire, telle qu’elle sera définitivement adoptée est promulguée le 24 novembre 2009 et dispose respectivement à ses articles 2 et 22 : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées. » ; « L’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L’exercice de ceux-ci ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue. »

À ces lois, ce sont succédées un grand nombre de circulaires démontrant l’incapacité du législateur à encadrer un statut sous lequel sont tout de même placés 269 détenus (2).

Au-delà du néant normatif régissant le statut de DPS, dans les faits, être inscrit à ce registre engendre de nombreuses contraintes pour le détenu dont l’acronyme de DPS est inscrit « en caractères rouges sur le dossier individuel » (3).

La reconnaissance timide par le juge administratif et constitutionnel de l’insuffisance du législateur

En s’intéressant au cadre normatif dudit statut, se dégage un sentiment de désintérêt du législateur qui laisse bien trop de prérogatives d’encadrement au pouvoir réglementaire.

Ce d’autant que ce sentiment ne demeure pas qu’une vague pensée, tant il est conforté par une décision du Conseil constitutionnel de 2014 (4), dans laquelle il déclare inconstitutionnel l’article 728 du Code de procédure pénale sur lequel vient se fonder l’article D.276-1 du même code et rédigé en ces termes : « En vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le ministre de la justice décide de l’inscription et de la radiation des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés dans des conditions déterminées par instruction ministérielle. »

Ce faisant, la Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt de 2015 (5), s’appuie sur cette jurisprudence constitutionnelle et juge illégale la décision de maintien d’un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés : « Considérant que, par sa décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires а la Constitution les dispositions de l’article 728 du code de procédure pénale (…) au motif que le législateur ne pouvait, sans méconnaître l’étendue de sa compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les conditions dans lesquelles sont garantis les droits dont les personnes détenues continuent de bénéficier dans les limites inhérentes а la détention ; qu’il a estimé qu’en renvoyant au décret le soin de déterminer ces conditions, qui incluent notamment les principes de l’organisation de la vie en détention, de la surveillance des détenus et de leurs relations avec l’extérieur, les dispositions contestées confiaient au pouvoir réglementaire le soin de fixer des règles qui relèvent de la loi (…) qu’il résulte nécessairement de cette décision du Conseil constitutionnel et des motifs qui en sont le support que les dispositions réglementaires alors en vigueur de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale, prises en application de l’article 728 du même code ont été privées de base légale, ainsi que, par voie de conséquence, les décisions individuelles prises sur leur fondement ».

Ainsi, il appert de la jurisprudence administrative que le fondement législatif du statut de DPS, causant de lourds préjudices à l’endroit des détenus qui y sont soumis, fait défaut.

Avec la réforme constitutionnelle de 2008 qui a notamment introduit la QPC, le Conseil constitutionnel pourrait condamner cette défaillance du législateur. Pour ce faire, il pourrait s’appuyer sur un outil de contrôle prétorien lui permettant de veiller au respect des normes fondamentales : l’incompétence négative du législateur.

et outil de contrôle peut se définir comme le fait, pour l’autorité concernée, de ne pas avoir épuisé sa compétence dans les matières qui lui incombent.

Le juge constitutionnel s’est donc approprié ce mode de contrôle afin de veiller au respect par le législateur de la « réserve de loi » prévue par l’article 34 de la Constitution. Le juge constitutionnel s’est appuyé, en outre, sur le bloc de constitutionnalité qu’il a lui-même dégagé, afin d’élargir le domaine réservé au législateur. Les juges de la rue Montpensier ont eu l’occasion de préciser que le non-épuisement par le pouvoir législatif de ses prérogatives doit nécessairement être de nature à affecter un droit fondamental, estimant que « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit » (6).

Déjà en 2005, le Conseil Constitutionnel affirmait que le rôle du législateur est « d’adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d’arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n’a été confiée par la Constitution qu’à la loi » (7).

Toutefois, le juge administratif demeure timide, au regard d’une jurisprudence traditionnellement protectrice des droits individuels, et notamment en matière de motivation de la décision d’inscription au répertoire de DPS, qu’il apprécie avec une « certaine distance » (8).

Les nombreuses critiques européennes à l’égard des conditions de détention liées au statut de détenu particulièrement signalé

Les instances européennes pointent fréquemment les errements de la France concernant l’état des prisons et les conditions de vie en leur sein.

En 2009, la Cour européenne, réunie en grande chambre, vient infliger à la France une lourde condamnation relative au statut de DPS (9).

La Cour ne critique pas le principe même d’un statut spécifique pour des détenus justifié par une personnalité particulière mais les conditions in concreto qu’entraîne l’inscription au registre de DPS. En l’espèce, la Cour conclut à une violation de l’article 3 de la CEDH.

En effet, s’agissant des transfèrements, la Cour affirme qu’elle « n’est pas convaincue qu’un juste équilibre ait été aménagé par les autorités pénitentiaires entre les impératifs de sécurité et l’exigence d’assurer au détenu des conditions humaines de détention ».

Concernant la répétition des fouilles corporelles, ce procédé est clairement qualifié de traitement inhumain et dégradant. La tendance pénitentiaire française à ordonner des fouilles régulières à l’encontre des DPS, sans aucun indice sérieux, est contraire au texte de la Convention européenne selon la Cour.

En l’espèce, les juges européens concluent à une violation de la CEDH en ce que « les conditions de détention du requérant, classé DPS dès le début de son incarcération, soumis à des transfèrements répétés d’établissements pénitentiaires, placé en régime d’isolement à long terme et faisant l’objet de fouilles intégrales régulières s’analysent, par leur effet combiné et répétitif, en un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article 3 ». Par ailleurs mais de manière tout aussi importante, « la Cour (…) déduit que le requérant n’a pas disposé des « recours effectifs » pour faire valoir ses griefs tirés de l’article 3 de la Convention (…) » .

La France a déjà été condamnée pour violation de l’article 3 de la Convention européenne dans le domaine carcéral s’agissant de circonstances factuelles très particulières (10).

En 2011, la Cour européenne considère qu’il y a eu violation de l’article 13 de la Convention en ce que le requérant n’a pas pu exercer un recours utile contre le régime de fouilles auquel il était soumis (11). Elle relève par ailleurs que Conseil d’État, en 2008, a reconnu la possibilité de contester par la voie du référé-liberté, le régime des fouilles (12). Ainsi, la Cour européenne des droits de l’homme confirme la possibilité pour les DPS de contester le régime de fouilles par la voie du référé-liberté.

Le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, organe du Conseil de l’Europe, a vocation à prévenir les cas de torture et autres traitements inhumains ou dégradants sur le territoire des États signataires de la CEDH.

Dans un rapport en date du 31 août 2016, le Comité européen va émettre des recommandations à l’endroit des établissements pénitentiaires accueillant des détenus soumis à des régimes de détention spéciaux, et notamment des DPS.

Ainsi le Comité va conclure en ce sens : « La délégation a constaté que, dans l’ensemble, la procédure était suivie dans la pratique. Les détenus étaient entendus quand ils le souhaitaient et une réévaluation de leur situation était régulièrement faite (au moins une fois par an). Toutefois, lors de la consultation des dossiers, il est apparu que les avis de la commission nationale DPS comme les décisions du ministre de la Justice en la matière étaient souvent motivées de manière sommaire voire stéréotypée, y compris lorsqu’ils ne suivaient pas les avis formulés par les commissions locales. Le CPT recommande aux autorités d’assurer une meilleure motivation des décisions liées au statut de DPS. (…)

A la maison d’arrêt de Fresnes, ces détenus bénéficiaient d’un régime appauvri en matière de contacts avec d’autres détenus. Ils avaient leurs activités seuls ou avec d’autres DPS ce qui limitait leurs possibilités d’échanges. De plus, ils étaient soumis à des fouilles plus régulières que les autres détenus. Dans l’ensemble des établissements visités, des DPS ont indiqué faire l’objet de réveils nocturnes réguliers et être entravés lors de consultations médicales extérieures qui ont en général lieu en présence de membres du personnel de surveillance. (…)

Cependant, les cours de promenade des quartiers d’isolement étaient de dimension insuffisantes pour s’exercer et généralement dépourvues d’équipements ce qui décourageait la plupart des détenus isolés de profiter de cet accès à l’air libre. De plus, les activités offertes étaient extrêmement réduites (accès à une salle de sport une fois par semaine, aux cultes voire à des enseignements) et étaient pratiquées individuellement alors même que certaines personnes passaient un temps prolongé dans ces conditions d’isolement. Dans chaque établissement, le médecin rendait visite deux à trois fois par semaine à ces détenus et le personnel de surveillance assurait des contacts quotidiens. Le Comité recommande aux autorités françaises de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer quotidiennement des contacts humains réels pour l’ensemble de ces détenus. De plus, il conviendrait de développer des activités, y compris en petit groupe et d’améliorer les conditions d’exercice en plein air. »

L’immobilisme de l’ordre judiciaire

Il sied de souligner, en outre, que très récemment, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a refusé de transmettre au Conseil Constitutionnel (13) une QPC rédigée en ces termes : « Les dispositions combinées des articles 2 et 22 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et 728 du Code de procédure pénale, qui n’encadrent pas le statut des détenus particulièrement signalés, portent-elles atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit en ce qu’elles méconnaissent, d’une part, la compétence confiée au législateur par l’article 34 de la Constitution et, d’autre part, le droit а la sûreté et à la présomption d’innocence garantis par les articles 2 et 9 de la Déclaration de 1789 ? »

Les juges du Quai de l’Horloge ont considéré que ladite question était dépourvue de sérieux considérant que « dès lors que, selon l’instruction ministérielle du 18 décembre 2007, prise sur le fondement de l’article D. 276-1 du code de procédure pénale, si l’inscription d’un détenu au répertoire des détenus spécialement signalés, qui a pour objet d’appeler l’attention des personnels pénitentiaires et des autorités amenées à le prendre en charge, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l’ensemble des détenus par les dispositions législatives et règlementaires en vigueur, peut constituer un élément de nature à orienter le choix de l’établissement dans lequel le détenu concerné est affecté, elle ne détermine pas le lieu géographique de la détention provisoire, qui relève de la seule décision du juge d’instruction. » Cet arrêt de la Chambre criminelle a pour seul intérêt de mettre en exergue l’immobilisme du juge judiciaire, prétendu gardien des libertés individuelles, selon l’article 66 de la Constitution.

n effet, alors que le juges administratif et constitutionnel s’accordent, certes timidement, à juger que le statut de DPS est d’une part, un acte faisant grief, et d’autre part, que le cadre législatif est insuffisant, le juge judiciaire fait fi de tout cela et renie le caractère sérieux de la QPC précitée, redoutant, sans doute, que le Conseil constitutionnel ne confirme sa décision de 2014.

Face à une telle décision de la Cour de cassation, se pose, ici encore, la question de la pertinence des filtres imposés aux QPC.

Au demeurant, il faut croire que la Chambre criminelle est relativement insensible au statut de DPS et aux problématiques que ce dernier soulève. En effet, alors que la vie d’un DPS rime avec changements réguliers de centre de détention, interdiction de travailler, réveils nocturnes, fouilles, procédés fermement condamnés par la Cour européenne, elle avait considéré qu’un remplacement d’une permission de sortir sous escorte n’était pas constitutif d’un traitement inhumain, alors même que l’état de santé du détenu était particulièrement dégradé (14).

Les mots de Robert Badinter, selon lequel « Lorsque la France se targue d’être la patrie des droits de l’Homme, c’est une figure de style, elle est la patrie de la Déclaration des droits de l’Homme, aller plus loin relève de la cécité historique. », ont encore aujourd’hui une résonance toute particulière.

Dans le rapport annuel 2020 de la Cour européenne des droits de l’Homme, il ressort qu’entre 1959 à 2020, la France compte 759 condamnations par la Cour européenne dont 566 touchent directement au droit au procès équitable et 45 pour tortures et traitements dégradants.

Ces nombreuses condamnations sont à déplorer pour l’idéal de justice qui devrait animer le pays des droits de l’Homme ou tout du moins « la patrie de la Déclaration des droits de l’Homme ».

Pauline Gamba-Martini, membre de l’ADHS

1) CE 30 nov. 2009, req. no 318589, AJDA 2009. 2330 ; AJDA 2010. 994, note Moliner-Dubost; AJ pénal 2010. 43, obs. Péchillon

(2) Visite en 2015 par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

(3) Article 3 de la circulaire du 15 octobre 2012 relative à l’instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés DPS NOR : JUSD1236970C

(4) Décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2014/2014393QPC.htm

(5) Cour administrative d’appel de de Marseille – 5ème chambre – formation а 3 5 juin 2015 / n° 14MA04852

(6) Décision n° 2010-5 QPC, SNC Kimberly-Clark du 18 juin 2010, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2010/20105QPC.htm

(7) Décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 9, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2005/2005512DC.htm

(8) CAA Nancy, 2 mai 2013, req. no 12NC01367, D. 2014. 1238, obs. Herzog-Evans, référence à la gravité de l’infraction commise et à une hypothétique évasion

(9) CEDH, AFFAIRE KHIDER c. FRANCE, 9 juillet 2009, 39364/05

(10) AFFAIRE HENAF c. FRANCE, 2003-11-27, 65436/01 et CEDH 16 oct. 2008, Renolde c. France, 5608/05, § 84

(11) El Shennawy c. France, 20 janvier 2011, 51246/08

(12) CE 14 nov. 2008, req. n° 315622, Lebon ; AJDA 2008. 2145

(13) Crim. 14 octobre 2020, pourvoi n° 20-84.078, https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/qpc_3396/2401_14_45704.html

(14) Crim. 17 mars 2010, req. no 09-84.719

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