I – L’époque coloniale comme source d’un conflit local entre populations bouddhistes et musulmanes
À partir d’août 2017, des centaines de milliers d’individus, membres de la communauté Rohingyas, fuient le Myanmar (Birmanie) vers le Bangladesh. En septembre, 400 000 hommes, femmes et enfants sont installés dans des camps précaires sur le territoire voisin. Cette répression, qui a pris une ampleur extrême depuis 2016-2017, ne date pourtant pas de ces dernières années.
Pendant plus d’un demi-siècle (de 1886 à 1948), le pays était sous contrôle colonial britannique. Durant cette vaste période, les colons font entrer à l’est du Myanmar des travailleurs bengalis, inversant ainsi le flux migratoire précédent. Durant la Seconde Guerre mondiale, les populations rakhines (communautés sino-tibétaine-birmane vivant dans la région éponyme, à majorité bouddhiste) et rohingyas se massacrent mutuellement. Lors de l’accès à l’indépendance de l’État en 1948, les musulmans, associés au Bangladesh et à la période coloniale, sont aussitôt considérés comme des citoyens de seconde zone. En 1978, près de 200 000 Rohingyas fuirent vers le Bangladesh en quête de refuge.
Le paroxysme de cette politique est atteint en 1982 avec la Citizenship Law, retirant à tous les Rohingyas la nationalité birmane, et créant la plus grande population apatride au monde. Depuis, de plus en plus de musulmans ont fui vers le Bangladesh, les estimations atteignant 1 million à la mi-2023, pour un total de 600 000 individus restés sur les terres birmanes d’Arakan[1].
II – Montée exponentielle des tensions au cours des années 2010 : début d’un potentiel crime de génocide
Le processus s’accélère en 2016. Cette année-là, plusieurs centaines de Rohingyas membres de l’Armée du Salut des Rohingyas de l’Arakan (ARSA) armés d’armes blanches et d’armes à feu attaquent trois commissariats à l’Est du pays, faisant neuf victimes policières[2].
Le 25 août 2017, l’ARSA s’en prend à une vingtaine de postes de police[3]. Selon les propos recueillis par Amnesty, l’ARSA aurait également fait une centaine de morts dans des villages hindous de l’État d’Arakan[4]. Cette fois, la réponse militaire du gouvernement birman est d’une autre envergure. Comme en témoigne le rapport de la mission internationale indépendante des Nations Unies, « les forces de sécurité ont encerclé des centaines de villages dans les communes de Maungdaw, Buthidaung et Rathedaung », afin de « terroriser » les populations rohingyas[5]. L’armée aurait elle-même appelé ces actes « opérations de nettoyage »[6]. Selon les estimations de l’époque, on comptait 10 000 personnes décédées dans les massacres[7]. Dans plusieurs de ces villages, la mission d’enquête fait état d’assassinats, viols, incendies criminels brûlant vifs les habitants s’étant réfugiés chez eux, « en particulier, les personnes âgées, les personnes handicapées et les jeunes enfants qui n’ont pas pu s’échapper ». Concernant les viols et violences sexuelles, le rapport déplore de nombreux viols de masse, collectifs et de l’esclavagisme sexuel visant principalement des femmes de 13 à 25 ans. Des actes parfois perpétrés par armes blanches entraînant soit la mort des victimes, soit la stigmatisation par leur communauté dû aux mutilations et aux humiliations par leurs agresseurs.
Autre fait important du point de vue du droit international : la préméditation et l’identité des auteurs des faits. Le rapport parle notamment d’une « catastrophe prévisible, planifiée et durable ». Les auteurs de l’enquête s’appuient sur des propos tenus par les forces armées birmanes et l’augmentation croissante de la répression depuis 2012, tant en termes de fréquence qu’en termes d’intensité. Enfin, les auteurs de ces « opérations de nettoyage » sont identifiés comme étant la Tatmadaw (nom donné à l’armée birmane), la police nationale et la police des frontières. Dans certains villages, « des hommes rakhines ont participé aux opérations, principalement pour piller et mettre le feu, mais aussi pour tuer et blesser des Rohingyas ». L’étude rappelle également les actes commis par l’ARSA en les qualifiant de « graves atteintes aux droits de l’homme ».
Dans son sixième chapitre, la mission d’enquête estime que « sur la foi de l’ensemble des informations recueillies, la mission a des motifs raisonnables de conclure que des crimes graves de droit international ont été commis et qu’ils méritent de faire l’objet d’enquêtes et de poursuites pénales ». Elle rapporte notamment des faits de crimes contre l’humanité, crime de guerre et de crime de génocide. Concernant ce dernier, elle conclut « que la quantité d’informations disponibles est suffisante pour justifier que des hauts responsables de la chaîne de commandement de la Tatmadaw fassent l’objet d’enquêtes et de poursuites, de façon qu’un tribunal compétent puisse déterminer leur responsabilité dans le génocide, au regard de la situation dans l’État rakhine ». La mission d’enquête a considéré que « les crimes en eux-mêmes et la manière dont ils ont été exécutés sont similaires par leur nature, leur gravité et leur ampleur à ceux qui ont permis d’établir une intention génocidaire dans d’autres contextes »[8].
Depuis, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a fondé le Mécanisme d’enquête indépendant pour le Myanmar (IIMM) en septembre 2018[9], qui fournit chaque année un rapport sur les exactions qui continuent de se produire dans la région. Le plus récent, en date d’août 2023, indique « une augmentation spectaculaire des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité dans le pays, avec des attaques généralisées et systématiques contre des civils », notamment au travers de massacres, violences sexuelles, d’incendies criminels et bombardements aériens aveugles[10].
Ainsi, sur la base des conclusions de la mission d’enquête et de la qualification des faits (« privation systématique des droits de l’homme, la rhétorique et les récits déshumanisants, la planification méthodique, les tueries de masse, le déplacement massif, la peur massive, des niveaux écrasants de brutalité, combinés à la destruction physique du domicile de la population ciblée, à tous égards et à tous niveaux »[11]), de nombreuses institutions et États, comme le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’Homme et les États-Unis ont envisagé la qualification de génocide[12] [13].
III – Plusieurs procédures contentieuses internationales et nationales ouvertes sur la base du crime de génocide
Les crimes, par leur ampleur, ont appelé à des réactions de la communauté internationale, tant devant la Cour pénale internationale (CPI) que devant la Cour internationale de justice (CIJ). En l’espèce, les accusations de crimes de génocide ont porté l’affaire dans une autre dimension, car ce crime international n’est pas anodin. Ce dernier, défini par l’article II de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, nécessite un élément psychologique particulier, celui de « l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux ». Cet élément intentionnel est complété par un élément matériel qualifié par l’un des cinq actes exhaustifs énumérés par l’article : le meurtre de membres du groupe, des atteintes graves à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe, la soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle, des mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe ou le transfert forcé d’enfants du groupe à un autre groupe.
Au fil du temps, la jurisprudence a progressivement précisé la notion. En 1951, la CIJ a établi la valeur coutumière de ce crime, affirmant ainsi que la convention de 1948 était impérative, valable « même en dehors de tout lien conventionnel » [14]. Plus tard, il lui a été attribué la nature de norme erga omnes, c’est-à-dire dont le respect est dû simultanément à l’égard de l’ensemble des membres de la collectivité[15]. Enfin, la Cour l’a expressément qualifié de norme impérative (jus cogens) dans deux affaires relatives à l’ex-Yougoslavie[16]. Depuis l’entrée en vigueur du Statut de Rome de la CPI le 1er juillet 2002, la responsabilité internationale individuelle pour le crime de génocide relève de cette cour.
Fin 2019, la Gambie, État africain, introduit une requête devant la CIJ estimant que le Myanmar avait violé la Convention de 1948. En suivant la logique de son arrêt de 1951[17], la Cour, dans son arrêt, est venue préciser la portée de cette convention. La question était alors de savoir si « la Gambie est le “véritable demandeur” ». En d’autres termes, si la Gambie avait qualité et intérêt à agir (locus standi). Une interrogation qui paraît tout à fait légitime, puisque la Gambie n’a aucun lien avéré avec le conflit interne en Birmanie, sauf son affiliation à l’Organisation de la coopération islamique, les Rohingyas étant majoritairement de confession musulmane. En reprenant une évolution bienvenue quelques années plus tôt relativement à la Convention de 1984 sur la prohibition de la torture[18], la Cour a estimé que « Tous les États parties à la convention sur le génocide ont donc, en souscrivant aux obligations contenues dans cet instrument, un intérêt commun à veiller à ce que le génocide soit prévenu, réprimé et puni. »[19]. Ce qui signifie que n’importe quel État dispose d’un intérêt à agir face à une éventuelle violation de la Convention. Il s’agit d’obligations dites erga omnes partes. Il était évident que la CIJ adopterait cette jurisprudence lors de son examen de compétence dans l’affaire opposant l’Afrique du Sud à Israël concernant les violations commises dans la bande de Gaza[20]. Plus encore, les juges le soulignèrent dans un obiter dictum. La Cour insiste sur cette exigence, même en l’absence de contestation de la part d’Israël quant à l’intérêt à agir de l’Afrique du Sud, renforçant ainsi sa jurisprudence dans le dossier birman.
Si la CIJ, dans un arrêt sur le fond attendu courant 2024, venait à qualifier les actes commis au Myanmar de crime de génocide, cela ne marquerait cependant pas un précédent. Le TPIR[21], le TPIY[22] et la CIJ[23] elle-même ont déjà prononcé des condamnations sur cette base. En France, la première condamnation remonte à 2014 : la Cour d’assises avait alors condamné Pascal Simbikangwa a 25 ans de prison ferme pour crime de génocide au Rwanda[24].
Parallèlement, la CPI a également été saisie de l’affaire, mais sur le plan des responsabilités individuelles. L’affaire des Rohingyas a permis une évolution de sa compétence. L’article 13 du Statut de Rome précise que cette dernière est notamment compétente pour des crimes internationaux commis sur le territoire de tout État partie ou par le.la ressortissant.e de l’un d’eux. Mais en l’espèce, le Myanmar (et par extension son armée) n’est pas partie à ce Statut de 1998. Pour autant, la Cour a, dans son arrêt[25], fait une appréciation extensive de sa compétence territoriale. Elle a estimé que puisque « certains des éléments matériels du crime de déportation ont été commis sur le territoire d’un État-partie [en l’occurrence le Bangladesh] »[26], celle-ci pouvait apprécier une compétence territoriale de l’ensemble des éléments du crime. Elle met ainsi en œuvre le principe d’ubiquité largement reconnu en droit pénal. Même si seule une fraction des exactions, aussi minime soit-elle, a eu lieu sur le territoire d’un État partie relevant de la compétence de la CPI, la Cour considère alors sa compétence étendue à tous les actes liés à ces exactions, les traitant comme s’ils s’étaient tous déroulés sur le territoire de l’État partie. Néanmoins, l’enquête du Procureur de la CPI se poursuit, et aucun nom ne figure pour le moment sur le banc des accusés.
Enfin, une procédure est née en Argentine suite à une plainte de la Burmese Rohingya Organization UK (BROUK) sur la base de la compétence universelle. Bien que l’Argentine ne dispose d’aucune compétence personnelle ou territoriale dans cette affaire, la compétence universelle repose exclusivement sur la volonté d’éviter tout déni de justice dans des cas d’une gravité particulière. Puisqu’elle ne prévoit pas l’exigence de la présence du défendeur sur son territoire, la compétence universelle argentine est plus souple que dans la plupart des pays, dont la France. En vertu de la loi argentine, dans les cas d’accusation de crime contre l’humanité et de crime de génocide, la procédure d’enquête s’ouvre automatiquement. Néanmoins, en première instance, l’affaire a été mise de côté, car une enquête similaire est en cours devant la CPI. En appel, l’association a fait des demandes de mandat d’arrêt auprès du tribunal, visant principalement des membres haut placés de la Tatmadaw comme Min Aung Hlaing, actuel Premier ministre birman de facto suite au coup d’État de 2021. Ces mandats sont essentiels à la réussite de la procédure, car le droit argentin interdit les procès sans la présence de l’accusé (in absentia). Si ces mandats ont peu de chance d’aboutir, l’efficacité de l’enquête est accrue. La commission d’enquête argentine échange ses informations, ressources et preuves avec l’IIMM des Nations Unies qui serviront au deux cours internationales saisies.
Comme le note la responsable de l’IIMM, Kaoru Okuizumi, l’établissement de preuves des agissements du Myanmar est une tâche particulièrement complexe. En particulier en ce qui concerne l’identification de la chaîne de commandement, étant donné que les autorités du Myanmar persistent à refuser l’accès au pays aux demandes de l’IIMM. « Nous nous appuyons donc sur des témoins de l’intérieur, ou sur d’autres personnes qui ont connaissance des structures de commandement et des personnes occupant des postes de responsabilité qui ont pu donner des ordres ou qui étaient en mesure de prendre des mesures pour lutter contre les crimes en cours » précise-t-elle. De son côté, l’avocat de la BROUK devant les juridictions argentines, Ojea Quintana, reconnaît une efficacité limitée de ces échanges d’informations entre organismes. Elles ont au moins permis d’appuyer les demandes de mandats d’arrêt[27].
En ce début d’année 2024, aucune condamnation n’a pour le moment été prononcée par une juridiction nationale ou internationale concernant les actes commis par la Tatmadaw. Seuls des membres de l’ARSA ont été punis de la peine de mort par la justice birmane[28], dont la procédure judiciaire et le respect du droit à un procès équitable ne semblent pas avoir été respectés. L’année 2024 s’annonce comme décisive pour les Rohingyas, qui continuent de subir une politique de persécution massive depuis plus de sept ans, mais qui remonte en réalité à plusieurs décennies. D’autant plus que ce peuple est désormais victime de crimes graves au Bangladesh, de l’autre côté de la frontière birmane, parmi lesquels figurent des meurtres, enlèvements, tortures, viols, agressions sexuelles, et mariages forcés, selon l’ONG Human Rights Watch[29]. L’Inde devrait faire passer le Citizenship Amendment Act, qui, pour des raisons discriminatoires, n’accordera pas la citoyenneté aux réfugiés Rohingyas, puisque les musulmans en sont exclus d’office, contrairement aux hindous, sikhs, bouddhistes, jaïnes, parsis ou chrétiens[30]. Les Rohingyas se sont alors tournés vers l’Indonésie, où une haine à leur encontre grandit de jour en jour[31], et dont les naufrages lors de la traversée de la mer d’Andaman vers Sumatra ont déjà causé plusieurs dizaines de morts[32]. La souffrance de ce peuple demeure malheureusement inaudible, puisque passée sous silence dans les médias et les agendas politiques, à l’image de bons nombres d’autres crimes internationaux dont de nombreuses populations sont toujours victimes.
Adrien Greco
Membre de l’ADHS
[1] Amnesty International, “Myanmar: Six years since the ethnic cleaning campaign, the international community must do better”, 25 août 2023.
[2] Brice Pedroletti, « En Birmanie, les Rohingya de l’Arakan du génocide à la lutte pour l’autonomie », Le Monde, 16 décembre 2022.
[3] Ibid.
[4] Amnesty International, “Myanmar: New evidence reveals Rohingya armed group massacred scores in Rakhine Sate”, 22 mai 2018.
[5] Conseil des droits de l’homme, « Rapport de la mission internationale indépendante d’établissement des faits sur le Myanmar », AGNU, 17 septembre 2018.
[6] Ibid.
[7] Médecins sans frontières, « ‘No one was left’: Death and violence against the Rohingya in Rakhine State, Myanmar », mars 2018.
[8] Conseil des droits de l’homme, « Rapport de la mission internationale indépendante d’établissement des faits sur le Myanmar », AGNU, 17 septembre 2018.
[9] Conseil des droits de l’homme, « Situation des droits de l’homme des musulmans rohingyas et d’autres minorités du Myanmar », Résolution 39/2, 25 septembre 2018.
[10] ONU Info, « Myanmar : un mécanisme d’enquête de l’ONU révèle une hausse spectaculaire des crimes de guerre », Nations Unies, 8 août 2023.
[11] Conseil des droits de l’homme, « Rapport de la mission internationale indépendante d’établissement des faits sur le Myanmar », AGNU, 17 septembre 2018.
[12] Bard Wilkinson, “UN official convinced of Myanmar Rohingya ‘genocide’”, CNN, 12 mars 2018.
[13] « Washington reconnaît le génocide contre les Rohingya », Le Monde, 21 mars 2022.
[14] CIJ, Avis consultatif, Réserves à la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, 28 mai 1951.
[15] CIJ, Bosnie -Herzégovine c. Serbie-et-Monténégro, 11 juillet 1996.
[16] CIJ, Bosnie-Herzégovine c. Serbie-et-Monténégro, 26 février 2007 et CIJ, Croatie c. Serbie, 3 février 2015.
[17] « Dans une telle convention, les, États contractants n’ont pas d’intérêts propres ; ils ont seulement tous et chacun, un intérêt commun, celui de préserver les fins supérieures qui sont la raison d’être de la convention. Il en résulte que l’on ne saurait, pour une convention de ce type, parler d’avantages ou de désavantages individuels des États, non plus que d’un exact équilibre contractuel à maintenir entre les droits et les charges. La considération des fins supérieures de la Convention est, en vertu de la volonté commune des parties, le fondement et la mesure de toutes les dispositions qu’elle renferme. », p. 12.
[18] CIJ, Questions concernant l’obligation de poursuivre ou d’extrader, 20 juillet 2012.
[19] CIJ, Gambie c. Myanmar, 22 juillet 2022, § 107.
[20] CIJ, Afrique du Sud c. Israël, Ordonnance du 26 janvier 2024, § 33.
[21] TPIR, ch I, Akayesu, 2 septembre 1998.
[22] TPIY, ch. I, Krstic, 2 août 2001.
[23] CIJ, Bosnie-Herzégovine c. Serbie-et-Monténégro, 26 février 2007.
[24] Cour d’assise de Paris, Pascal Simbikangwa, 14 mars 2014.
[25] CPI, ch. préliminaire III, 14 nov. 2019, Situation au Bangladesh et au Myanmar, ICC01/ 19‑27.
[26] Didier Rebut, « Droit international pénal », Précis, Dalloz, 2022.
[27] Julia Crawford, « Myanmar : Trois ans après le coup d’Etat, quels espoirs de justice ? », Justice Info, 1er février 2024.
[28] Bruno Philip, « En Birmanie, deux journalistes condamnés à sept ans de prison pour “atteinte au secret d’Etat” », Le Monde, 3 septembre 2018.
[29] Human Rights Watch, « Bangladesh: Spiraling Violence Against Rohingya Refugees. Protect Community From Killings, Abductions, Torture », 13 juillet 2023.
[30] Benjamin Laurent, « Inde : qu’est-ce que la très controversée loi sur la citoyenneté, qui exclut les musulmans ? », GEO, 13 mars 2024.
[31] H. B. avec AFP, « Indonésie : La haine en ligne fait monter le sentiment anti-Rohingyas », 20 minutes, 3 février 2024.
[31] Elsa Caballero, « Des Rohingyas rejetés de toute part après un naufrage au large de l’Indonésie », Libération, 28 mars 2024.
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