L’aide humanitaire en Afghanistan : Evolution d’une longue histoire
Depuis des décennies l’Afghanistan connaît des conflits armés et des guerres civiles dévastatrices.
La guerre soviéto-afghanne, de 1979 à 1989, a causé la mort de 850 000 à 1,5 millions de civils.
Enormément d’afghans ont quitté le pays pour se réfugier principalement au Pakistan et en Iran. En 1992, une guerre civile éclate après la chute du régime et le renversement du gouvernement de Najibullah. Elle sera suivie 4 ans plus tard, d’un conflit armé non-international où les talibans prendront le contrôle de Kaboul.
À ce jour, l’Afghanistan, peuplé de 39 millions d’habitants, présente un des pires indicateurs de développement humain au monde, et se place à la 170ème place mondiale selon le classement de l’indice de développement humain (IDH), défini par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) .
Ces défis se sont aggravés à la suite des attentats du 11 septembre 2001. Une « guerre mondiale contre le terrorisme » a été déclenchée à l’initiative des Etats-Unis, constituant une lutte militaire, politique et idéologique, modifiant le contexte politique et institutionnel des opérations d’aide humanitaire dans la région.
En octobre 2001, le gouvernement américain a lancé l’opération Enduring Freedom pour renverser les talibans. Ce fut la première d’une série d’opérations anti-insurrectionnelles et antiterroristes en Afghanistan et au Pakistan.
En janvier 2002, après la chute des talibans et la formation d’un nouveau gouvernement afghan par le président Hamid Karzaï, l’OTAN a établi la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS), sous mandat de l’ONU. Mille-six-cents soldats ont donc été envoyés pour assurer la sécurité et renforcer l’administration Karzaï. A cette même période, les talibans lançaient déjà des attaques et continuaient de se regrouper pour préparer la reprise du contrôle de l’Afghanistan.
Vingt ans plus tard, en août 2021, les talibans sont de nouveau au pouvoir après un coup de force et contrôlent presque l’entièreté de l’Afghanistan en seulement dix jours, y compris la capitale, Kaboul.
Depuis le début des crises humanitaires en Afghanistan, beaucoup d’ONG, de donateurs et d’acteurs humanitaires ont agi pour diminuer au maximum les effets catastrophiques des guerres sur la population civile affectée, en apportant des aides alimentaires, des soins et tout type de réponses selon les besoins.
Cependant, l’augmentation des tensions entre les Etats-Unis et les talibans depuis 2001 a placé les acteurs humanitaires dans une position très fragile. En effet, en 2003, l’administrateur de l’Agence américaine pour le développement international (USAID) reprochait aux ONG de ne pas annoncer clairement et systématiquement que leurs activités en Afghanistan étaient financées par le gouvernement américain.
De plus, la réputation des organisations humanitaires a été compromise par quelques cas très médiatisés d’opérations de renseignements américains utilisant le travail humanitaire comme couverture. Par exemple, en 2011, la CIA a utilisé plusieurs campagnes de santé publique et de vaccination comme ruse pour collecter des ADN afin de rechercher les membres d’Al-Qaïda dans les communautés locales.
Malgré l’idée que l’on se fait d’un humanitarisme neutre, l’aide est très souvent politisée puisqu’elle engage les autorités du pays touché par des conflits et s’appuie sur le soutien financier de donateurs défendant leurs propres intérêts politiques.
L’Afghanistan reste la seule urgence complexe où tous les principaux donateurs, à l’exception de la Suisse, sont aussi des belligérants ; c’est également le seul conflit où l’ONU s’est pleinement rangée du côté du gouvernement dans les années 2000, bien que sa légitimité soit remise en question par de nombreux afghans. Enfin c’est la seule situation d’urgence complexe où le Bureau des Nations Unies, pour la coordination des affaires humanitaires, ne négocie visiblement pas l’accès ni ne plaide ouvertement pour le respect des principes humanitaires.
Au fil des années et de l’expérience afghane, les humanitaires ont constaté une hostilité croissante à l’égard de chacune de leurs opérations. En effet, les civils afghans ont commencé à être méfiants de l’aide humanitaire, la considérant comme une partie des activités militaires.
Depuis leur prise de pouvoir en août 2021, le groupe des talibans est devenu, de facto, le nouveau gouvernement. Par cet effet, la crise actuelle s’ajoute aux 2,5 millions de réfugiés afghans déjà dans les pays voisins et aux 4 millions de personnes contraintes de fuir leurs foyers à l’intérieur des frontières afghanes. Selon les dernières données fournies par l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) , il y aurait actuellement plus de 18 millions de personnes ayant besoin d’une assistance humanitaire.
En outre, selon le Président de l’ONG Action contre la faim (ACF), les activités humanitaires ont dû être suspendues depuis le 15 août 2021. De plus, leur équipe a dû être transférée à Amman ( Jordanie ) d’où elle pilote à distance une reprise des activités.
Les mesures et lois anti-terroristes : un obstacle au travail des acteurs humanitaires
La difficulté à laquelle les acteurs humanitaires sont confrontés sur le terrain, en Afghanistan, n’est pas seulement aggravée par l’implication des militaires. Depuis le début de l’histoire de l’aide humanitaire et encore aujourd’hui, il existe un obstacle que beaucoup d’acteurs humanitaires ne peuvent éviter: ce sont les mesures COTER, counter-terrorism, dites “lois anti-terroristes”.
Quelles sont ces mesures et lois dites anti-terroristes ?
Les mesures anti-terroristes sont celles mises en œuvre par les lois nationales, connues sous le nom de lois anti-terroristes, ou par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies et d’autres instruments internationaux afin de lutter contre les actes terroristes. Les États ont adopté ces lois antiterroristes pour protéger et prévenir leurs territoires des actes de terrorisme.
En pratique, un problème majeur se pose puisque ces lois conduisent parfois à criminaliser les acteurs humanitaires qui, à la lumière des 4 principes humanitaires (neutralité, impartialité, humanité, dépendance), assistent les populations dans les zones où opèrent des groupes dits «djihadistes » ou «terroristes ». Ainsi, ces acteurs humanitaires peuvent être considérés comme des « complices » ou «associés » de groupes terroristes et être poursuivis en justice. Un autre obstacle posé par les lois et mesures antiterroristes est que la fourniture de soins médicaux et le transport de « suspects » blessés et malades sont également considérés comme un soutien financier et une complicité. (Selon l’article de Françoise Bouchet-Saulnier sur l’impact des lois et sanctions antiterroristes sur la sécurité de l’action humanitaire). Par conséquent, les acteurs humanitaires qui doivent entrer en contact avec les parties au conflit armé, afin d’aider ceux qui en ont besoin, font face à un grand dilemme. De plus, en vertu des mesures et lois anti-terroristes, les banques disposent de divers degrés de droits et d’options, comme le refus des transferts de fonds ou geler les avoirs indispensables aux programmes d’aide dans les pays en guerre où l’aide est vitale, comme en Syrie, au Yémen et en Afghanistan.
Les mesures et lois antiterroristes sont renforcées au début des années 2000, notamment après les attaques du 11 septembre 2001. Le Conseil de sécurité des NU a pris diverses résolutions sur ce point, telles les résolutions 1267 de 1999 et 1390 de 2002 visant Al Qaïda et les Talibans. Ces résolutions ont constitué les premières sanctions contre des groupes terroristes, des individus et entités et par conséquent, ces mesures obligeaient les Etats membres de l’ONU à geler et refuser toutes formes de financements d’actes terroristes.
Les instruments internationaux, spécifiquement la Convention internationale pour la répression du financement terrorisme (1999) et la résolution 1373 du Conseil de sécurité des NU (2001) demandaient aux Etats de criminaliser tout acte pouvant traduire un soutien matériel à des individus ou aux groupes terroristes.
La différence majeure entre ces deux instruments internationaux est que le premier criminalise seulement les actes pris délibérément, ou consciemment alors que le la résolution 1373 reste plus large quant aux critères entraînant une possible incrimination d’un Etat sur ce motif.
Dans quelle mesure ces lois anti-terroristes constituent-elles actuellement un obstacle en Afghanistan?
Si nous devions appliquer ces lois à la situation actuelle de l’Afghanistan, nous pourrions constater de* multiples obstacles pour les opérations humanitaires:
Tout d’abord, refuser ou geler les transferts de fonds créerait une situation très difficile pour les opérations de secours menées sur le terrain, puisque les budgets sont établis en fonction des besoins spécifiques de la population. Ainsi, en empêchant cette aide, la confiance et la crédibilité de ces opérations face aux besoins des populations affectées seront réduites voire disparues.
Il y a déjà de sérieux problèmes à ce stade dans les opérations de secours menées en Afghanistan en raison de l’implication de l’armée américaine tout au long de ces dernières années. Ainsi si ces mesures et lois empêchent l’aide d’atteindre ou d’être envoyée dans le pays dans une situation aussi critique, les acteurs humanitaires pourraient ne plus respecter les principes d’impartialité et de neutralité.
En outre, le sort des opérations d’aide humanitaire en Afghanistan, comme ailleurs, peut facilement être affecté négativement et pourrait même conduire, à long terme, au rejet de l’aide.
Il convient de noter que le peuple afghan a déjà beaucoup souffert des conflits armés, guerres civiles et de l’intervention de groupes terroristes à travers son histoire. Depuis 2020, la Covid-19 n’a fait qu’empirer la situation socio-économique du pays. En raison d’une situation politique instable, d’une migration massive des zones rurales vers Kaboul et de difficultés socio-économiques sous-jacentes, même un accès minimal aux soins de santé est devenu presque impossible.
La préoccupation concernant les mesures et lois anti-terroristes n’est pas seulement théorique. Les opérations d’aide humanitaire en ont déjà beaucoup souffert. L’Afghanistan n’est pas le seul cas. En effet, en 2016, le gouvernement israélien a accusé le Directeur des opérations de World Vision à Gaza d’avoir détourné des fonds pour le Hamas.
L’Australie, principal contributeur du programme de World Vision à Gaza, a cessé de financer l’ONG en Palestine. ( The Guardian, Australia Suspends World Vision’s Palestine Aid after Allegations Funds Were Diverted, août 2016 )
Alors déjà, la crise humanitaire créée par l’arrivée des talibans a mis le peuple afghan dans une situation insupportable. Si l’aide nécessaire pour parvenir au peuple afghan est bloquée en raison des mesures antiterroristes, les pays du monde sont-ils vraiment prêts pour une nouvelle vague massive de réfugiés ou une autre crise humanitaire ratée ?
Au regard des crises actuelles dans le monde, mais particulièrement en Afghanistan, les États et divers instruments internationaux ont de plus en plus tendance à mettre en œuvre de nouvelles lois antiterroristes.
Selon une étude d’OCHA en 2017, Presence and Proximity, « des facteurs politiques, dont les lois antiterroristes, continuent de poser des dilemmes pour l’action humanitaire basée sur les principes “.
Avec l’obligation absolue de respecter les 4 principes humanitaires, quel sera l’avenir des acteurs sur le terrain si les mesures antiterroristes continuent de faire obstacle à leur intervention ?
Des progrès étaient envisagés en 2019 avec deux résolutions 2462 et 2482 du Conseil de sécurité de l’ONU sur le problème de l’équilibre entre les mesures antiterroristes et l’action humanitaire impartiale.
Concernant ces deux résolutions prises sous le titre « Menaces à la paix et à la sécurité internationale résultant d’actes terroristes : prévenir et combattre le financement du terrorisme et Menace contre la paix internationale », le Conseil de sécurité a déclaré que les mesures antiterroristes des États ont eu des effets négatifs importants sur les actions humanitaires impartiales et que les décisions et les lois prises par les États au nom de la lutte contre le terrorisme devraient être respectueuses du droit international humanitaire.
Cependant, il semble toujours y avoir une résistance de la part des États. Selon le rapport de juin 2020 de la Direction exécutive du Comité contre le terrorisme et du Comité 1267, il y a encore de nombreux pays qui ne le font pas.
Dans l’autre coté, le 13 juillet 2021, lors du scrutin populaire en Suisse, une nouvelle loi a été envisagée pour la lutte contre le terrorisme. Cependant, des inquiétudes ont surgi du côté des organisations humanitaires suite à la nouvelle mesure qui assigne les personnes à résidence pendant neuf mois à partir de l’âge de 15 ans. Mais à côté de cela, la Suisse a prévu des moyens de réduire les effets des mesures antiterroristes dans les opérations humanitaires, notamment en accordant une exception explicite pour l’action humanitaire dans les zones contrôlées par des groupes terroristes.
En France, une proposition de loi relative à la préservation de l’espace humanitaire a été faite par 33 députés en juillet 2021. Une proposition montrant l’importance de protéger les actions humanitaires contre les effets des mesures et lois antiterroristes. L’une des propositions est de créer un nouvel article 422-8 dans le code pénal, qui exclut de l’exercice de poursuites pénales, sur le fondement des infractions à caractère terroriste, les personnels des organisations non gouvernementales et des associations humanitaires ainsi que ces organisations elles‑mêmes, en raison de leurs activités strictement humanitaires, y compris sur des territoires où sont présents des groupes armés non étatiques qualifiés de terroristes et/ou faisant l’objet de sanctions internationales. Cet article vise également à protéger les médecins et ne pas poursuivre en tant qu’auteurs ou complices de crimes et délits.
En outre, la proposition aborde les principaux défis financiers auxquels les organisations humanitaires sont confrontées en raison des lois antiterroristes.
Une étape montrant la limite et l’ambiguïté qui existaient avant.
L’importance du maintien des aides humanitaires afin d’empêcher une aggravation de la crise humanitaire en Afghanistan.
Le 15 août 2021, les talibans ont pris le contrôle de nombreuses villes d’Afghanistan et sont revenus au pouvoir. Cette situation s’est transformée en cauchemar pour les peuples ainsi que pour les organisations humanitaires. Et après le premier choc des 10 jours intensifs de prise de pouvoir, la question que tout le monde avait peur s’est posée.
Quel avenir pour l’aide humanitaire en Afghanistan depuis le retour des talibans ?
A la lumière de leurs principes fondamentaux et particulièrement du principe d’impartialité, les acteurs humanitaires devront suivre des règles définies sur l’égalité d’accès à l’aide. Mais sous le régime taliban,
toute forme d’égalité entre les femmes et les hommes est de nouveau exclue. Dans le passé, de nombreuses organisations humanitaires ont quitté l’Afghanistan pour diverses raisons, dont celle-ci. Face à cette nouvelle crise qui touche l’Afghanistan, les acteurs humanitaires vont-ils rester ou quitter le pays ?
Depuis le retour des talibans, la situation humanitaire en Afghanistan est très alarmante, et la présence d’acteurs humanitaires est totalement indispensable et même croissante.
Pourtant, les défis existent toujours pour les organisations humanitaires, notamment pour les femmes : le dernier article de Human Rights Watch, daté du 4 novembre 2021, abordait les défis des travailleuses humanitaires sous le régime taliban. En raison du fait que les femmes étaient empêchées de travailler, le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires a dû conclure des accords écrits avec les talibans, mais ne l’a fait jusqu’à présent que pour 3 provinces.
Le 13 septembre 2021, les Nations Unies ont lancé une campagne de dons afin de récolter des aides financières d’urgence de 600 millions de dollars pour les organisations humanitaires présentes en Afghanistan. De plus, à Berne, le 8 septembre 2021, le Conseil fédéral a décidé d’intensifier son engagement humanitaire en Afghanistan. Il a approuvé dans cette optique une contribution supplémentaire de 33 millions de francs pour l’aide fournie sur place.
De plus, le 9 septembre 2021, le gouvernement autrichien a approuvé une aide d’urgence de 18 millions d’euros pour l’Afghanistan.
L’Union européenne est également décidée à ne pas rester dans l’ombre face à cette crise humanitaire très critique en Afghanistan. En octobre 2021, lors du sommet du G20 organisé par l’Italie, l’UE s’est engagée à fournir une aide humanitaire d’environ un milliard d’euros à l’Afghanistan. Cette somme est destinée à la fois à l’Afghanistan, afin de répondre aux besoins humanitaires d’urgence, mais également aux pays voisins ayant accueilli grand nombre d’afghans fuyant le pays.
A cet égard, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen a déclaré : «Nous devons faire tout ce qui est en notre pouvoir pour éviter un effondrement humanitaire et socio-économique
majeur en Afghanistan»
Selon la porte-parole de l’UE, Nabile Massrali : «Une aide spécialisée pour les vaccinations, l’hébergement, ainsi que la protection des civils et des droits humains» est également prévue.
En outre, en octobre 2021, le Croissant-Rouge turc a envoyé deux convois d’aide alimentaire vers le Pakistan, pour répondre aux besoins des populations réfugiées.
Pourquoi la situation humanitaire en Afghanistan est-elle si urgente?
Selon le Programme alimentaire mondiale, ”plus de 14 millions d’Afghans sont menacées de famine à court terme “.
En 2021, il est prévu que l’Afghanistan risque d’établir un record avec un taux de pauvreté atteignant 97% de la population, taux qui était estimé à 72% avant le 15 août 2021 par la Banque mondiale. Cette situation alarmante dans le pays était prévue par le Programme des Nations Unies pour le développement en cas d’une suspension éventuelle des aides financières et a alerté la communauté internationale pour éviter que ce risque ne se produise.
Ainsi, en Afghanistan, la population souffre non seulement du conflit et des politiques instables, mais aussi de crises de déplacements massifs, de victimes civiles, d’insécurité alimentaire, de sécheresse, de bouleversements économiques et bien sûr de la Covid-19.
Idil Idgir, membre de l’ADHS
Références :
: https://defishumanitaires.com/tag/lois-anti-terroristes/
: https://www.france24.com/fr/asie-pacifique/20210914-afghanistan-l-aide-humanitaire-ne-doit-pas-servir-l-agenda-politique-des-%C3%A9tats
: https://news.un.org/fr/story/2021/10/1105612
: https://ideas4development.org/afghanistan-talibans-aide-humanitaire/
: https://ideas4development.org/lois-antiterroristes-principes-humanitaires/
: https://www.chathamhouse.org/2017/08/recommendations-reducing-tensions-interplay-between-sanctions-counterterrorism-measures-and
: https://www.justsecurity.org/77966/us-counterterrorism-measures-may-block-aid-to-afghans/
: https://www.rulac.org/browse/conflicts/non-international-armed-conflicts-in-afghanistan#collapse4accord
: https://www.bbc.com/news/world-south-asia-12024253
: https://www.bbc.com/news/world-58232525
: https://conflictandhealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/s13031-021-00406-0
: https://defishumanitaires.com/tag/lois-anti-terroristes/
: https://www.letemps.ch/monde/laide-promise-lue-lafghanistan-seleve-un-milliard-deuros
: https://reliefweb.int/report/afghanistan/acaps-thematic-report-afghanistan-humanitarian-impact-and-trends-analysis-23
: https://theconversation.com/en-afghanistan-la-crise-humanitaire-risque-de-deboucher-sur-une-famine-catastrophique-168293
: https://www.hrw.org/news/2021/11/04/afghanistan-taliban-blocking-female-aid-workers
: https://www1.undp.org/content/undp/fr/home/news-centre/news/2021/el-97–de-la-gente-en-afganistan-podria-caer-en-la-pobreza-amed.html
: https://reliefweb.int/report/afghanistan/humanitarian-aid-afghans-ground-order-day
: https://www.theguardian.com/global-development/2016/aug/05/australia-suspends-world-visions-palestine-aid-after-allegations-fundswere-diverted
: https://www.un.org/securitycouncil/fr/sanctions/1267
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: https://www.un.org/securitycouncil/fr/content/résolutions-adoptées-par-le-conseil-de-sécurité-en-2019
: https://www.nato.int/cps/fr/natohq/topics_8189.htm
: https://defishumanitaires.com/en/2020/11/27/fbouchetsaulnier-anti-terrorist-laws/
: https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b4354_proposition-loi
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